Odwołanie do KIO. Co warto wiedzieć, by uzyskać zamówienie publiczne?

Na gruncie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: PZP) każdy wykonawca, uczestnik konkursu oraz inny podmiot, który ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów PZP, uprawniony jest do złożenia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: KIO lub Izba).

Procedura związana z tym środkiem zaskarżenia uregulowana została w art. 505 – 578 PZP.

Podstawa odwołania do KIO

Aby skutecznie złożyć odwołanie do KIO, należy przede wszystkim zbadać czy dana czynność lub zaniechanie zamawiającego podlega zaskarżeniu.

Zgodnie z treścią art. 513 PZP podstawą odwołania może być:

• niezgodna z przepisami PZP czynność zamawiającego, podjęta w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w tym również postanowienia specyfikacji warunków zamówienia (SWZ) czy projektowane postanowienia umowne;
• zaniechanie przez zamawiającego czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, do której był obowiązany na podstawie PZP;
• zaniechanie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie PZP, mimo że zamawiający był do tego obowiązany.

Termin wniesienia odwołania do KIO

Po zweryfikowaniu przesłanek umożliwiających skuteczne wniesienie odwołania, kolejnym krokiem powinno być zbadanie terminu do jego złożenia.

Aby precyzyjnie ustalić termin do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy zweryfikować czy wartość zamówienia jest równa lub przekracza progi unijne, czy też nie.

Wpływ na ustalenie terminu złożenia odwołania ma również okoliczność, czy informacja o danej czynności zamawiającego została przekazana przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej.

W praktyce odwołanie do KIO najczęściej wnosi się w terminach wskazanych poniżej:

• w przypadku zamówień, których wartość jest równa albo przekracza progi unijne, odwołanie składa się w terminie:
  • 10 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;
  • 15 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana w sposób inny niż określony powyżej;

• w przypadku zamówień, których wartość jest mniejsza niż progi unijne, odwołanie składa się w terminie:
  • 5 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana przy użyciu środków komunikacji elektronicznej;
  • 10 dni od dnia przekazania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana w sposób inny niż określony powyżej.

PZP określa również inne terminy do wniesienia odwołania w poszczególnych przypadkach, m.in. w przypadkach dotyczących nieprawidłowości w treści ogłoszenia wszczynającego postępowanie o udzielenie zamówienia lub konkurs lub wobec treści dokumentów zamówienia, a także gdy zamawiający nie opublikował ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy lub mimo takiego obowiązku nie przesłał wykonawcy zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty lub nie zaprosił wykonawcy do złożenia oferty w ramach dynamicznego systemu zakupów lub umowy ramowej.

Każdorazowo przed złożeniem odwołania należy więc szczegółowo zweryfikować, jaki termin będzie miał zastosowanie w danej sprawie.

Co istotne, termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity. Oznacza to, że w przypadku przekroczenia terminu brak jest możliwości jego przywrócenia. Zachowanie terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem formalnym, badanym przez skład orzekający KIO z urzędu. Niezachowanie terminu do wniesienia odwołania skutkuje jego odrzuceniem.

Sposób wniesienia odwołania do KIO

Odwołanie wnosi się do Prezesa KIO. Powinno ono mieć formę pisemną albo elektroniczną albo postać elektroniczną, opatrzoną podpisem zaufanym.

Obowiązkiem podmiotu składającego odwołanie jest również przekazanie zamawiającemu kopii odwołania. Powinno to nastąpić przed upływem terminu do jego wniesienia, w taki sposób, aby zamawiający mógł zapoznać się z jego treścią.

Wypełnienie tego obowiązku jest niezbędne ze względu na:

• możliwość uwzględnienia odwołania lub jego części przez zamawiającego;
• możliwość wniesienia odpowiedzi na odwołanie przez zamawiającego;
• ciążący na zamawiającym obowiązek przesłania kopii odwołania innym wykonawcom uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia wraz z jednoczesnym wezwaniem wykonawców do przystąpienia do postępowania odwoławczego.

Opłata od odwołania do KIO

Skuteczne złożenie odwołania wymaga również wniesienia wpisu, tj. opłaty od odwołania. Opłatę uiszcza się na rachunek Urzędu Zamówień Publicznych.

Brak uiszczenia wpisu uniemożliwia rozpoznanie odwołania, a opłata nie podlega uzupełnieniu.

Wysokość wpisu od odwołania jest zróżnicowana i uzależniona m.in. od wartości postępowania oraz jego przedmiotu i wynosi odpowiednio:

• 7 500 zł – w przetargu na dostawy lub usługi o wartości poniżej progów unijnych;
• 15 000 zł – w przetargu na dostawy lub usługi o wartości równej lub przekraczającej progi unijne;
• 10 000 zł – w przetargu na roboty budowlane o wartości poniżej progów unijnych;
• 20 000 zł – w przetargu na roboty budowlane o wartości równej lub przekraczającej progi unijne.

Co ważne, wysokość opłaty nie zależy od liczby zarzutów, ani od liczby części zamówienia, których dotyczy odwołanie.

W przypadku uwzględnienia odwołania przez Izbę, kosztem wpisu ostatecznie zostaje obciążony zamawiający.

Wymogi formalne odwołania do KIO

Kolejnym krokiem do wniesienia skutecznego odwołania jest wnikliwe przeanalizowanie wymogów formalnych w tym zakresie. Ich niedochowanie może mieć bowiem dotkliwe, negatywne konsekwencje.

Zakres wymogów formalnych odwołania

Aby odwołanie nie podlegało odrzuceniu z powodu braków formalnych i zostało rozpoznane przez KIO, musi spełniać wymagania określone w art. 516 PZP, co oznacza, że powinno zawierać:

• oznaczenie imienia i nazwiska albo nazwy, miejsca zamieszkania albo siedziby, numer telefonu oraz adres poczty elektronicznej odwołującego oraz imię i nazwisko przedstawiciela/li;
• oznaczenie nazwy i siedziby zamawiającego, numer telefonu oraz adres poczty elektronicznej zamawiającego;
• numer PESEL lub NIP odwołującego będącego osobą fizyczną;
• numer KRS, a w przypadku jego braku – numer w innym właściwym rejestrze, ewidencji lub NIP odwołującego niebędącego osobą fizyczną;
• określenie przedmiotu zamówienia;
• wskazanie numeru ogłoszenia w przypadku zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej;
• wskazanie czynności lub zaniechania czynności zamawiającego, której zarzuca się niezgodność z przepisami ustawy, lub wskazanie zaniechania przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy;
• zwięzłe przedstawienie zarzutów;
• żądanie co do sposobu rozstrzygnięcia odwołania;
• wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wniesienie odwołania oraz dowodów na poparcie przytoczonych okoliczności;
• podpis odwołującego albo jego przedstawiciela lub przedstawicieli;
• wykaz załączników.

Należy również pamiętać, że do odwołania dołącza się:

• dowód uiszczenia wpisu od odwołania w wymaganej wysokości;
• dowód przekazania odpowiednio odwołania albo jego kopii zamawiającemu;
• dokument potwierdzający umocowanie do reprezentowania odwołującego.

Skutki niedochowania wymogów formalnych

Jeżeli odwołanie będzie zawierało braki formalne podlegające uzupełnieniu, Prezes Izby wezwie odwołującego do poprawienia lub uzupełnienia odwołania albo też do złożenia dowodu uiszczenia wpisu lub dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania odwołującego, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania.

W przypadku nieuiszczenia wpisu (opłaty) od odwołania lub nieuzupełnienia braków formalnych w określonych terminach, Prezes Izby zwróci odwołanie w formie postanowienia. O zwrocie odwołania poinformowany z urzędu zostanie także zamawiający.

Zarzuty odwoławcze

Sporządzając odwołanie do KIO, szczególną uwagę poświęcić należy prawidłowemu sformułowaniu zarzutów.

Zgodnie bowiem z art. 555 PZP, Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu. Oznacza to, iż KIO rozpoznaje odwołanie w granicach zarzutów postawionych w odwołaniu i nie może orzekać ponad te zarzuty. Wszystkie zarzuty powinny być więc wyartykułowane i należycie uzasadnione w odwołaniu, ponieważ niedopuszczalne jest ich rozszerzanie w kolejnych pismach czy podczas rozprawy.

O tym jak istotne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów odwołania do KIO, pisaliśmy również tutaj.

Cofnięcie odwołania

Do czasu zamknięcia rozprawy przed KIO odwołujący są uprawnieni do cofnięcie odwołania. Oświadczenie o cofnięciu odwołania może dotyczyć zarówno jego części, jak i całości. W przypadku cofnięcia odwołania w całości nie wywołuje ono żadnych skutków, jakie PZP wiąże z wniesieniem odwołania. KIO wydaje wówczas postanowienie o umorzeniu postępowania. W przypadku częściowego cofnięcia odwołania KIO wydaje wyrok uwzględniający lub oddalający odwołanie w zakresie zarzutów nieobjętych wycofaniem.

Należy jednak pamiętać, że wniesienie odwołania, pomimo jego późniejszego wycofania, powoduje powstanie kosztów postępowania odwoławczego. Jeżeli oświadczenie o cofnięciu odwołania zostanie złożone przed otwarciem rozprawy, to odwołujący może uzyskać zwrot 90% uiszczonego wpisu od odwołania. W przypadku późniejszego złożenia oświadczenia odwołujący utraci prawo do uzyskania zwrotu części uiszczonego wpisu.

Stanowisko zamawiającego względem odwołania

Przepisy PZP przyznają zamawiającemu prawo do ustosunkowania się do wniesionego odwołania.

Odpowiedź na odwołanie

Do czasu otwarcia rozprawy zamawiający może wnieść odpowiedź na odwołanie, w której powinien wskazać twierdzenia i dowody na uzasadnienie swoich wniosków lub w celu odparcia wniosków i twierdzeń powołanych w odwołaniu.

Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie może:

• uwzględnić w całości lub w części zarzuty odwołania;
• wnosić o odrzucenie odwołania bądź o zwrot odwołania z powodu braków formalnych;
• wnosić o oddalenie odwołania.

Niezależnie od powyższego, aż do zamknięcia rozprawy, podobnie jak pozostałe strony i uczestnicy postępowania, zamawiający może przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń lub odparcie twierdzeń strony przeciwnej, co wynika z art. 535 PZP.

Uwzględnienie odwołania przez zamawiającego

Zamawiający, który po zapoznaniu się z treścią odwołania, uzna że odwołujący ma rację co do przedstawionych zarzutów, będzie mógł uwzględnić te zarzuty w całości lub w części.

W takim przypadku rozstrzygnięcie KIO determinowane jest zakresem cofnięcia zarzutów, jak i okolicznością czy do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego przystąpili inni wykonawcy oraz ich stanowiskiem.

W przypadku:

• uwzględnienia przez zamawiającego zarzutów w całości, Izba może umorzyć postępowanie odwoławcze na posiedzeniu niejawnym bez obecności stron oraz uczestników postępowania odwoławczego, którzy przystąpili do postępowania po stronie wykonawcy, pod warunkiem że w postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego nie przystąpił w terminie żaden wykonawca;
• uwzględnienia przez zamawiającego zarzutów w całości, gdy po stronie zamawiającego przystąpił w terminie inny wykonawca, który nie wniósł sprzeciwu co do uwzględnienia w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez zamawiającego, Izba umarza postępowanie;
• uwzględnienia przez zamawiającego zarzutów w części i wycofania pozostałych zarzutów przez odwołującego, Izba może umorzyć postępowanie odwoławcze na posiedzeniu niejawnym bez obecności stron oraz uczestników postępowania odwoławczego, którzy przystąpili do postępowania po stronie wykonawcy, pod warunkiem że w postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego nie przystąpił w terminie żaden wykonawca albo wykonawca, który przystąpił po stronie zamawiającego nie wniósł sprzeciwu wobec uwzględnienia części zarzutów;
• uwzględnienia przez zamawiającego części zarzutów przedstawionych w odwołaniu, Izba może umorzyć postępowanie odwoławcze w części dotyczącej tych zarzutów, pod warunkiem że w postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego nie przystąpił w terminie żaden wykonawca albo wykonawca, który przystąpił po stronie zamawiającego, nie wniósł sprzeciwu wobec uwzględnienia tych zarzutów. W takim przypadku Izba rozpoznaje pozostałe zarzuty odwołania.

W powyższych przypadkach zamawiający wykonuje, powtarza lub unieważnia czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu.

Z kolei, w sytuacji uwzględnienia przez zamawiającego zarzutów w całości lub części oraz wniesienia sprzeciwu przez wykonawcę, który przystąpił po stronie zamawiającego, co do ich uwzględnienia, Izba będzie zobowiązana do rozpoznania odwołania w części, w której zamawiający nie uwzględnił zarzutów i/lub wykonawca wniósł sprzeciw co do ich uwzględnienia.

Przystąpienie do postępowania odwoławczego

Obowiązkiem zamawiającego, który otrzymuje odwołanie jest niezwłoczne, nie później niż w terminie 2 dni, przesłanie jego kopii innym wykonawcom uczestniczącym w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a jeżeli odwołanie dotyczy treści ogłoszenia o zamówieniu lub dokumentów zamówienia, do zamieszczenia jej również na stronie internetowej, na której jest zamieszczone ogłoszenie o zamówieniu lub są udostępniane dokumenty zamówienia. Jednocześnie zamawiający powinien wezwać wykonawców do przystąpienia do postępowania odwoławczego.

Wykonawca zainteresowany przystąpieniem do postępowania odwoławczego, w terminie 3 dni od dnia otrzymania kopii odwołania, może wstąpić do sprawy. Powinien wskazać stronę do której przystępuje oraz interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść tej strony.

Zgłoszenie przystąpienia doręcza się Prezesowi Izby, a jego kopię przesyła się zamawiającemu oraz wykonawcy wnoszącemu odwołanie. Do zgłoszenia przystąpienia dołącza się dowód przesłania kopii zgłoszenia przystąpienia zamawiającemu oraz wykonawcy wnoszącemu odwołanie.

Od momentu przystąpienia do postępowania odwoławczego, wykonawcy stają się uczestnikami postępowania, jeżeli mają interes w tym, aby odwołanie zostało rozstrzygnięte na korzyść jednej ze stron.

Skutki wniesienia odwołania do KIO

Wniesienie odwołania do KIO niesie za sobą określone skutki, mianowicie:

• spór zostanie rozstrzygnięty przez KIO, której wyrokowi zamawiający będzie musiał się podporządkować;
• zamawiający nie będzie mógł podpisać umowy z wybranym wykonawcą do momentu rozpatrzenia odwołania przez KIO;
• czas trwania postępowania wydłuży się o czas rozstrzygnięcia sprawy odwoławczej.

Odrzucenie odwołania

Odrzucenie odwołania to decyzja KIO o nierozpoznawaniu merytorycznym środka odwoławczego. Jest to jeden ze sposobów zakończenia postępowania odwoławczego, toczącego się przed Izbą.

Przepisy PZP dokładnie określają przypadki, w których Izba odrzuca odwołanie. Jest do tego zobowiązana, jeżeli stwierdzi, że:

• w sprawie nie mają zastosowania przepisy PZP;
• odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony;
• odwołanie zostało wniesione po upływie określonego terminu;
• odwołujący powołuje się wyłącznie na te same okoliczności, które były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Izbę w sprawie innego odwołania, dotyczącego tego samego postępowania wniesionego przez tego samego odwołującego;
• odwołanie dotyczy czynności, którą zamawiający wykonał zgodnie z treścią wyroku Izby lub sądu lub, w przypadku uwzględnienia zarzutów przedstawionych w odwołaniu, którą wykonał zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu;
• odwołujący nie przekazał zamawiającemu odpowiednio odwołania albo jego kopii, zgodnie z art. 514 ust. 2 PZP.

Odrzucenie odwołania może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, w drodze postanowienia. Jest to orzeczenie kończące postępowanie odwoławcze w sprawie. Na to postanowienie odwołującemu przysługuje skarga do sądu zamówień publicznych.

W przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia odwołania, KIO kieruje sprawę na rozprawę.

Rozpoznanie odwołania

Poza wyjątkami określonymi w PZP, Izba rozpoznaje odwołanie na rozprawie jawnej, w terminie 15 dni od dnia jego doręczenia Prezesowi KIO.

Prezes Izby może zarządzić łączne rozpoznanie odwołań przez KIO, jeżeli zostały one złożone w tym samym postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dotyczą takich samych czynności i zaniechań zamawiającego.

Rozprawa przed KIO

Rozprawę przed KIO prowadzi przewodniczący składu orzekającego, który w szczególności otwiera rozprawę, udziela głosu stronom oraz uczestnikom postępowania odwoławczego, zadaje pytania, umożliwia członkom składu orzekającego zadawanie pytań, zamyka rozprawę i ogłasza orzeczenie.

W pierwszej kolejności, po otwarciu rozprawy przewodniczący składu orzekającego sprawdza, prawidłowość zawiadomień o terminie rozprawy oraz umocowanie osób reprezentujących strony i uczestników do występowania w ich imieniu.

W trakcie rozprawy każda ze stron ma prawo do zaprezentowania swojego stanowiska oraz dowodów. Skład orzekający może również kierować pytania do stron.

Po przeprowadzeniu dowodów i udzieleniu głosu stronom, a także jeżeli Izba uzna, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, przewodniczący składu orzekającego zamyka rozprawę, a następnie wydaje wyrok. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 558 ust. 2 PZP w sprawie zawiłej, Izba może odroczyć ogłoszenie orzeczenia na czas nie dłuższy niż 5 dni.

Orzeczenia Izby

O oddaleniu odwołania lub jego uwzględnieniu Izba orzeka w wyroku, a w pozostałych przypadkach wydaje postanowienie. Wydając wyrok, Izba bierze za podstawę stan rzeczy ustalony w toku postępowania odwoławczego.

Izba uwzględnia odwołanie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

• naruszenie przepisów PZP, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, konkursu lub systemu kwalifikowania wykonawców;
• niezgodność projektowanego postanowienia umowy z wymaganiami wynikającymi z przepisów PZP.

W przypadku uwzględnienia odwołania w części, w sentencji wyroku Izba wskazuje, które zarzuty uznała za uzasadnione, a które za nieuzasadnione. Istotnym jest również fakt, że Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu.

Uwzględniając odwołanie, Izba może:

• jeżeli umowa nie została zawarta:
  • nakazać wykonanie lub powtórzenie czynności zamawiającego albo
  • nakazać unieważnienie czynności zamawiającego, albo
  • nakazać zmianę projektowanego postanowienia umowy albo jego usunięcie, jeżeli jest niezgodne z przepisami ustawy;

• jeżeli umowa została zawarta oraz zachodzi jedna z przesłanek do unieważnienia umowy, o których mowa w art. 457 ust. 1 PZP:
  • unieważnić umowę albo
  • unieważnić umowę w zakresie zobowiązań niewykonanych i nałożyć karę finansową w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy nie jest możliwy zwrot świadczeń spełnionych na podstawie umowy podlegającej unieważnieniu, albo
  • nałożyć karę finansową albo orzec o skróceniu okresu obowiązywania umowy w przypadku stwierdzenia, że utrzymanie umowy w mocy leży w ważnym interesie publicznym, w szczególności w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, albo
  • jeżeli umowa została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie, stwierdzić naruszenie przepisów ustawy.

W wyroku oraz postanowieniu kończącym postępowanie Izba rozstrzyga także o kosztach postępowania odwoławczego.

KIO z urzędu sporządza uzasadnienie orzeczenia w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia orzeczenia, a następnie niezwłocznie przesyła wyrok wraz z uzasadnieniem stronom.

Postępowanie skargowe

Strony oraz uczestnicy postępowania, którzy nie zgadzają się z rozstrzygnięciem KIO, muszą pamiętać, że zarówno na orzeczenie Izby, jak i na postanowienie Prezesa Izby o zwrocie odwołania, przysługuje im skarga do sądu.

Skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia Izby lub postanowienia Prezesa Izby o zwrocie odwołania, przesyłając jednocześnie jej odpis przeciwnikowi skargi.

W takiej sytuacji Prezes Izby przekazuje skargę wraz z aktami postępowania odwoławczego do sądu zamówień publicznych w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.

Skarga przysługuje także Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych, który może ją wnieść w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia Izby lub postanowienia Prezesa Izby o zwrocie odwołania.

Co ważne, w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi nie można rozszerzyć żądania odwołania ani występować z nowymi żądaniami, natomiast sąd nie może orzekać co do zarzutów, które nie były przedmiotem odwołania.

Podsumowanie

Procedura złożenia odwołania do KIO jest procesem sformalizowanym i niejednokrotnie mogącym nastręczać wielu problemów. Uchybienie wymogom formalnym, czy niewłaściwe postanowienie zarzutów może nieść za sobą negatywne konsekwencji i zamknąć drogę do uzyskania zamówienia publicznego. Dlatego też warto w tym zakresie warto skorzystać ze wsparcia prawników kancelarii.